国家审计推动部门预算改革深化发展的回顾

 

　　中央部门预算改革作为构建现代财政体系的重要组成部分，对规范财政管理，提高财政资金使用效益，规范政府行为具有重要意义，也是国家审计关注的重点。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，在揭示不同时期预算编制、批复、执行、调整、决算、绩效等流程中存在问题的基础上，通过深入分析原因、提出改进建议、督促审计发现问题的整改，在部门预算制度的建立、发展和完善过程中发挥了积极作用。

 

　　推动建立中央部门预算。针对传统的功能预算暴露的预算管理主体多、财权不统一等问题，1999年6月，审计署在《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》中提出“进一步细化预算，增加预算透明度”的建议，得到全国人大常委会和国务院的重视。据此，全国人大常委会于1999年12月发布《关于加强中央预算审查监督的决定》，要求“各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算”。财政部改进了预算编制的方法，并在1999年选择4个部门试编部门预算，从2000年起建立了部门预算制度，开启了我国部门预算改革的序幕。

 

　　推动预算公开。国家审计持续关注预算公开情况，积极提出预算公开的建议，2007年提出“在扩大部门预算内部公开试点的基础上，积极推进部门预算向社会公开，进一步提高预算的透明度”建议后，自2010年75个中央部门向社会公开部门预算开始，到2019年扩大到102个中央部门公开部门预算，公开的范围不断扩大，公开的数据也更加细化。

　　推动从严控制“三公”经费支出。长期以来，“三公”经费的管理使用情况是社会各界关注的焦点问题，也是国家审计的主要内容之一，2013年以来的审计工作报告均单独反映其审计结果，中央本级“三公”经费财政拨款支出从2013年的70.15亿元降至2018年的39.92亿元，保障了中央八项规定精神的贯彻落实。

 

　　推动加强财政结转结余资金管理。在国库集中收付制度下，财政结转结余资金是预算指标的一种阶段性状态，是可用的存量财政资源。自2013年起，国家审计连续多年从不同层面、不同角度关注财政存量资金情况，分析财政存量资金的规模、结构、具体形态、形成原因、影响盘活的因素，推动中央财政出台了多项管理办法，从源头入手，由被动的事后消化转为主动的事中控制，促进了财政存量资金的清理和盘活统筹。

 

　　近年来中央部门预算执行审计揭示的主要问题

 

　　中央部门预算改革遵循了“循序渐进、先易后难、逐步完善”的总体思路，具有渐进性和增量改革的特点，有些事项在内生激励和外在推力的共振作用下不断改进，不会一蹴而就，以前年度审计揭示的问题会以不同的面貌在以后年度再次出现，需要持续推进；有些事项在现代财政制度的建立进程中逐步寻找解决方案，国家审计通过及时跟进，推动预算管理理念的转变和预算流程的完善；有些已经阶段性完成的改革事项，需要通过审计监督巩固改革成果。这在近三年审计工作报告揭示的主要问题上有所体现。

 

　　一是连续揭示中央部门结转结余资金方面的问题。结转结余资金的形成原因复杂，涉及多方主体，是部门预算改革的“硬骨头”，近几年审计从中央财政、中央部门两个层次和预算编制、预算执行、预算调整等多个环节揭示问题。如2017年和今年分别反映了预算安排与存量资金盘活统筹衔接不够、部分预算调整和下达不够规范等造成预算结转等问题。

 

　　二是连续揭示财政资金绩效管理方面的问题。国家审计将绩效审计理念贯穿工作全过程和各环节，不断加大反映问题的广度和深度。在2016年提出了中央部门项目支出预算评审覆盖面小的问题，2017年反映了预算绩效评价评价覆盖面小、指标不细化、自评不严格等问题，2018年从全面预算绩效管理的高度，揭示了绩效目标设定不够科学、绩效评价不够规范、绩效信息公开比例较低等问题。

 

　　三是连续揭示预决算编报和资金资产管理还不够规范、“三公”经费及会议费等管理不够严格、一些单位依托管理职能或者利用行业资源违规收费等方面的问题。对这些不符合现有法律法规的问题，需要发挥审计的监督职能严肃查处。

 

　　进一步推动深化中央部门预算改革的思考

 

　　随着经济的发展，中央一般公共预算本级支出的规模也在加大，从2000年中央部门预算改革之初的5519.85亿元增加到2018年的32707.81亿元，占2018年中央对地方税收返还和转移支付的46.9%，较同期专项转移支付高出9780亿元。另一方面，当前我国经济发展进入新常态，中央财政收入转向中低速增长，财政运行紧平衡特征明显，国家审计需要按照“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，持续加大对中央部门预算执行情况的审计力度，在巩固常规审计内容的基础上，把握预算改革的方向和重点、难点，进一步推动深化中央部门预算改革，促进提高财政资源配置效率，把有限的财政资金用在刀刃上。

 

　　关注预算管理的几个重要关系，提高预算资金的配置效率和使用效益。关注结转结余资金与当年预算资金的统筹安排使用，既促进盘活存量资金，也更好发挥增量资金的效果。关注预算绩效目标管理与预算安排的结合情况，促进将绩效评价结果作为完善政策、加强管理和编制以后年度预算的依据。关注预算管理和资金管理的结合，促进存量资产的盘活调剂，减少闲置浪费，规范增量资产的配置行为。关注项目支出与支出政策、机构职责的衔接匹配情况，保障国家重大改革、重要政策和重点项目的支出需求。

 

　　关注基本支出和项目支出标准的建设、运用和公开情况，发挥支出标准在预算编制和管理中的支撑作用。部门预算管理重在完善分配机制、健全标准体系、合理划分支出，要明确基本支出和项目支出的界限，揭示两者相互交叉的问题，在收入方面要促进实现综合预算管理，发挥预算的约束作用，在基本支出方面推进定员定额、实物费用定额管理，督促项目支出定额标准体系的建设完善。

 

　　加强对项目支出预算的审计。关注政策到期不具备实施条件的项目、交叉重复和政策碎片化的项目、实施环境发生变化的项目、政策目标已经实现的项目，重点关注有预算分配权部门管理的项目和归口管理的项目。该类项目的预算由财政部门切块给主管部门，由其在年初预算编制阶段或预算执行中细化到单位和具体项目，存在管理制度不完善、缺乏项目储备、预算执行率不高等问题，有时会与中央部门自行向财政部门申请的项目产生重复，造成财权的分散化。

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