在这个经济社会发展大局下，国家审计机关需要研究所面对的新挑战和要求，推动国有企业审计（以下均称为国企审计，以区别于社会中介机构等进行的国有企业审计）在完善国家治理、发挥“免疫系统”功能起到更加积极的作用。

 

　　一、全面深化改革对国企审计提出新的要求

 

　　国企审计是《审计法》赋予审计机关的一项基本职责，对国有企业经营的国有资产、国有资源进行经济监督，查处重大的违法违规问题，维护国家经济安全是国企审计必须一贯坚持的基本原则。但在不同的发展时期，经济环境的变化也会对这个总体原则的实现形式提出不同的要求，而国企审计为满足这些审计需求也在不断地丰富完善。改革开放30多年中，国企审计的范围、内容和重点一直在不断变化，从传统财务收支合规性审计到效益审计，再到以国有企业领导人经济责任为重要载体的审计，都体现了其实现形式与时俱进的特点。党的十八届三中全会对全面深化改革做出重大部署，所提出的新思想、新论断、新举措对国企审计也提出了新的要求。

　　一是政府职能转变要求国企审计防范新的审计风险。十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。此后，中央对政府行政审批、投资管理等方面都提出了简政放权的具体举措。与此相应，审计师也面临着适应国有企业自主性增强、复杂的市场化行为的各种挑战。例如，随着政府管理权限的下放和取消，可能面临着可供定性的具体的管理性法律法规越来越少；国有企业经营管理自主性的增强，可能使一些市场化获利行为是否合规的定性更为复杂，对审计决定的行政复议甚至起诉可能增多；市场的更加公开透明，市场行为更加复杂，国家对国有企业的关注焦点在资本收益、经济安全，社会公众对国有企业的关注焦点则日趋多元，审计机关能否有效回应政府及社会公众对此提出的新的审计需求，审计风险随之加大，等等。因此，国企应作出相应的应对策略，积极回应需求方的审计关切，规范自身审计行为，改进技术方法，防范审计风险。

 

　　二是完善现代市场体系要求国企审计转变思维方式。建立公平开放透明的市场规则是完善现代市场体系的核心，是确保国有企业和其他所有制企业公平竞争的重要保证。这就要求国企审计破除合规性审计的传统思维，聚焦于推动完善市场法律法规，关注市场秩序和市场规则。一方面，应将公平正义作为企业市场行为合规性判定的基本审计原则，加大对国有企业非正常的市场交易行为的打击力度，维护健康的市场秩序。另一方面，在经济转轨时期，现行部分法律法规的滞后性在不同程度上也束缚了企业正常的市场化行为，审计师也应对此进行研究，提出合理的改进建议，推动完善有关经济法律法规，解决制度障碍，促进实现“市场在资源配置中起决定性作用”的目标。

 

　　三是完善现代企业制度要求国企审计关注国有企业规范化建设。当前国有企业总体上已经同市场经济相融合，建立了比较全面的内部控制制度，但在制度的执行方面仍未达到预期目标。同时国有企业的低效率、社会责任履行不到位等问题仍制约着现代企业制度的发展完善。国企审计落脚于具体的国有企业，审计活动也针对具体的经济行为，因此对企业内控系统的运行情况具有比较权威的发言权，能够在促进和推动国有企业在完善现代企业制度方面起到更加积极的作用。此外，通过对不同行业、不同类型的国有企业的审计，可以对国有企业现代企业制度建立健全的情况进行客观的、整体性的评价，为政府提供决策依据。

 

　　四是发展混合所有制经济要求国企审计调整审计着力点。十八届三中全会强调积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股国有企业的情况将越来越多，国家对国有企业的监管主要以管资本为主。这就要求国企审计重新调整审计着力点，集中精力抓住重点，在审计范围上有所侧重地对国有资本占控股地位的混合所有制企业依法实施审计监督，对国有资本参股的混合所有制企业若涉及国家战略发展和经济安全，也应予以必要的关注；在审计重点上，应突出关注国有资本的保值增值、企业经营管理人员维护国家出资人利益的经济责任。

 

　　二、新时期国企审计的定位

 

　　基于以上新的要求，审计机关在开展国有企业审计时，应围绕党和国家的发展目标，确定在新时期应发挥的作用，做好审计定位。

 

　　一是定位于维护国家经济安全，发挥好“安全员”作用。随着改革的深入，我国经济的市场化程度会越来越高，行业垄断会越来越少，国家对经济的控制更多采取间接手段，影响国家经济安全的因素可能不断增长、更加隐蔽。特别是审计机关所监督的国有企业，大多掌握着国家的经济命脉，在政府与市场关系重新调整的情况下，其市场化的经营决策可能对国家发展战略和经济安全带来重大影响。审计机关依法对这些企业进行监督，紧紧围绕资金这条主线，关注资金投入、使用和效益是否符合国家产业发展战略，揭示重要行业、关键企业经济运行中的风险隐患，为国家的经济决策提供参考依据。

 

　　二是定位于加强权力监督制约，发挥好“紧箍咒”作用。一方面，通过常规的财务收支审计，加大对违法违规问题的查处力度，采取重点突破的方式查处重大的企业经营违法行为，起到审计震慑作用，给国有企业经营管理者警钟长鸣，发挥反腐倡廉事前预防的效果。另一方面，通过开展国有企业领导人任中和离任经济责任审计，提高国有企业高管人员合规经营意识，促使其加强对国有资本经营权的自我约束和控制，谨慎决策，积极维护国有资产的保值增值。

 

　　三是定位于推动深化改革发展，发挥好“催化剂”和“智囊团”作用。全面深化改革会面对各种新情况和新问题，国家会出台宏观调控政策和措施予以应对。国企审计通过审计监督促使这些政策措施有效贯彻落实，确保政令畅通；同时发现和反映苗头性、倾向性问题，对政策执行中出现的普遍性问题和偏差进行专项审计调查，及时向政府反映，从而促进增强政策和措施的实施效果。此外，通过审计发现政策法规的盲点和缺陷，促使有关部门予以关注，及时调整监管政策，也有利于确保改革发展的有序进行。从微观层面来看，通过揭露被审计企业的具体问题，也能够促使其加强内部控制，改进经营管理，从而推动国有企业完善现代企业制度。

 

　　三、加强国有企业审计的途径

 

　　审计的思维和审计效果可以是宏观的，但具体的审计活动是微观的，上述审计定位的目标需要具体的落实途径。

 

　　一是深入推进经济责任审计。首先，提高任中经济责任审计的比重，将审计重点放在促进健全管理方面。应关注企业内部控制制度的建立健全及执行结果，使内控制度真正产生效果，从而防范重大问题的发生；关注企业重大经营、投资、筹资等决策程序的合规性，促使企业领导人在规定的监督程序下正确行使权力；关注国家财经纪律和调控政策的执行情况，特别是当前“八项规定”等新政的落实情况，应作为经济责任审计的一个重要方面。其次，扎实开展离任经济责任审计，注意防范审计风险。应做到离任必审，将离任经济责任审计报告作为国有企业领导人职务升迁的重要依据，提高经济责任审计的权威性；应将企业的资产负债损益情况作为重要的审计内容，界定好经济责任，实现企业高层管理的平稳过渡；应特别注意揭露重大违法违规问题，确保审计结论经得起时间的检验，防范潜在的审计风险。

 

　　二是探索开展行业审计。站在国家经济安全高度进行审计，就不应再仅是点对点、就事论事地对单个企业进行审计和分析。解剖麻雀的基本方法是必须的，但更重要的是从整个行业来审计和研究，这样才能更全面地做好经济分析，所提出的审计建议才能对整个行业的发展起到促进作用，才能客观地分析国家经济安全中存在的突出性问题。当前，国企审计严格地讲还停留在政府审计层面，即回应政府的关注，而没有达到国家经济发展战略审计的层次；虽然以审计调查形式围绕行业突出问题开展过专题调查，取得了很好的效果，但也存在系统性不强、权威性不高等问题。因此，新时期的国企审计可以在行业审计方面进行探索。具体的方式：在审计计划方面，可以每年安排一个关系国计民生的行业进行审计，选择具有代表性的国有企业，并延伸审计一些国家参股的混合所有制企业。在审计组织方面，可以尝试整合全国各级审计机关的力量，指导地方审计机关同步开展其审计监督范围内同行业的国有企业进行审计。在审计内容和重点方面，应注意区分垄断行业和竞争性行业，对垄断行业应重点关注经济安全和国家发展战略的落实情况，对竞争性行业则应重点关注国有资本的保值增值等效益指标的实现情况。在审计报告方面，对被审计企业应依法出具审计报告，而对政府的报告则应着眼于整个行业发展，设立类似于首席经济师的职位从宏观经济角度对报告进行审视，或者合理利用高校和科研机构的力量优化审计报告，提出行业战略发展的建议。

 

　　三是强化财务收支审计。从其他国家的国家审计来看，国有企业绩效审计是重点，而财务收支审计则由社会审计机构负责。虽然这应该成为市场经济下国企审计的发展方向，但在当前和今后一段时期内，无论是法律法规的要求、社会公众的审计需求，还是国企审计作用的发挥效果来看，财务收支审计仍是企业审计的切入点，也是其他审计形态的实现形式，在新形势下仍需继续强化。应将舞弊审计作为国企审计的重点，加大查处国有企业经营管理人员的重大违法违规线索的力度，特别要关注国有企业改制改组、重大对外投资项目、项目招投标等容易产生腐败问题的关键环节。应将国家财经法规的有效遵守作为企业财务收支审计的目标，对于“小金库”等违法违规问题，要抓住典型查深查透，维护法规权威性。应将国有资本收益、国家税收按时足额上缴情况作为企业财务收支审计的重要内容，维护国家利益。应合理利用企业内部审计、社会审计的力量和审计成果，确保完成审计覆盖面的同时，集中优势兵力突破国家审计的关键点。

 

　　四是积极提升审计师的审计能力。应转变思维方式，以市场经济开放的态度和发展的眼光对待企业创新解决改革中体制性问题的方式，而不是教条地用过时的法规去处理处罚。应加强对现代企业制度的学习，对宏观经济、企业管理、内部控制理论等与现代企业管理密切相关的知识应做好储备、及时更新。应不断改进审计技术方法，提高计算机审计的能力，特别是大型国有企业管理信息系统越来越精细、越来越复杂的情况下，应将对信息技术的学习和了解贯穿审计工作的始终，不能固步自封，停留在几年前学到的计算机中级技术上。

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　　【中国审计师考试网审计菌寄语】学习中的困难莫过于一节一节的台阶，虽然台阶很陡，但只要一步一个脚印的踏，攀登一层一层的台阶，才能实现学习的最高理想。世界上最快而又最慢，最长而又最短，最平凡而又最珍贵，最容易被人忽视，而又最令人后悔的就是时间。祝你学习进步，工作顺利！