目前，我国已基本上建立了以宪法为根本依据，以审计法及其实施条例为核心内容，以审计准则等规章为执行标准的审计法律规范体系。审计工作基本走上了法制化、规范化、科学化的轨道，审计法律制度不断趋于完善。审计监督制度在国家政治、经济生活中的作用日益明显，审计机关履行职责逐步到位，审计内容不断深化，在维护经济秩序，促进社会主义市场经济体制的发展，以及推进民主和法制建设方面发挥了积极作用。但是，我们必须清醒地看到，我国审计监督制度，是在计划经济向社会主义市场经济转轨时期这个历史条件下诞生的，虽经过不断完善，仍留着那个时期的烙印。现就审计法律制度建设中需要解决的一些问题发表一下个人见解。

 

　　一、审计监督制度的现状

 

　　1、审计的领导体制方面。我国宪法和审计法规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关。在我国现行审计领导体制下，审计工作与政府各项经济工作紧密相连，能够对重点领域、重点部门和重点资金实施及时有效的监督，促使政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。同时，可以迅速发现并及时纠正各种违反国家财经法纪的问题，惩治经济犯罪，促进政府各部门依法行政。但一个不容否认的事实是，这种体制，审计机关实际是政府的“大内审”，某种程度上，政府的意志左右着审计机关的工作，审计机关的工作既受制于政府领导对审计工作的认知程度，也受制于政府领导的法制观念和法律意识。现实中不同程度地存在着政府领导干预审计机关依法揭露和处理被审计单位各种违规违纪问题。既有担心揭露问题过多会影响当地政府的形象和政绩，也有我国传统中行政权至上的固有思维。事实上这种现削弱了审计机关赖以生存的独立性和权威性。

　　2、审计监督的对象方面。随着改革开放的深入，我国预算、税收、财务、会计制度实行了重大的改革，市场经济条件下公共财政体系的建立，使财政资金分配活动的范围进一步扩展到多种所有制经济主体乃至全社会。而宪法和审计法规定的审计对象为“国有”或国有控股，即对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业、事业组织的财务收支进行审计监督，但当今公共财政的建立，应以股份制为主要形式的混合所有制经济。

 

　　3、审计管辖范围的划分方面。随着经济主体的多元化，国外资本的进入，国外企业享有国民待遇，以及社会经济活动遵循公开、公平、公正的原则，审计法根据被审计单位财政、财务隶属关系或者产权关系确定审计机关审计管辖范围的规定，带有浓厚的计划经济色彩，很难处理当前审计管辖范围出现的问题。

 

　　4、在审计执法方面。审计法作为国家一部专门审计监督的法律，缺乏应有的“钢性”。如：审计法有“被审计单位、有关地方、部门、单位及有关人员应当…。”：“被审计单位应当执行审计决定”：“对于审计机关的意见、建议，有关地方、部门、单位应当依法及时作出决定。…应当予以协助”等等表述，而没有不执行审计决定应当如何处理的法律规定。这势必削弱了审计执法力度。

 

　　5、审计执法的法律、法规依据方面。现有的审计处理、处罚依据，既有法律，也有法规、规章和规定，且存在口径不一，弹性较大等问题。尤其是相当部分处理、处罚依据还与行政处罚法相抵触。如行政处罚法规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，而规定不得设定行政处罚。因此，现实中，审计机关常用的《现金管理暂行条例实施细则》（中国人民银行银发[1988]288号）、财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知（财监字【1995】29号）、《行政事业性收费和政府基金票据管理规定》（财政部财综字[1998]104号）、审计署、财政部《关于在检查地方财政收支中对经济违纪问题处理规定》（审财字[1988]90号）、《审计署、国家计委、财政部、国家经贸委、建设部、国家工商局建设项目审计处理暂行规定》（审投发[1996]105号）等依据，既不属于法律，也不属于法规和规章，只能属于规定。这种政策上的不衔接，造成审计机关事实上的违法。

 

　　6、构建有地方特色的审计操作指南体系。

 

　　进一步明确除对财政、财务收支审计以外的其他类型的审计，如经济责任审计、效益审计、环境审计等还没有作出具体的要求和规范。

 

　　二、完善审计法制体系的思考

 

　　一是在经济全球化、信息化和社会主义市场经济体制的条件下，政府在经济方面的职能主要集中在搞好宏观调控、营造公平、公正的市场环境、维护和保证社会公平竞争等方面，市场主体的对等原则又限制和减少政府对经济的行政干预。审计工作必须适应政府职能转变的形势，适应全面建成小康社会的形势，充分借鉴和吸收国际审计法制建设方面有益的经验和成果。作为国家经济监督部门的审计机关，在实现社会公正，维护公平竞争以及防止腐败方面负有重要的职责。因此，审计法制建设的方向和思路，要立足于推动民主和法制建设，加强对权力的制约和监督，实现维护国家经济安全，关注政府效率这两个重点目标。我们认为，在目前条件下，关键是要按照我国经济体制改革和民主政治发展的方向，总结20年审计工作的成功经验，逐步形成一套适合我国国情的，与国际接轨的完善的审计制度。

 

　　二是进一步构建完善我国的经济监督体系。审计部门的职能不应当体现在“综合上”，而应当体现在“高层次上”。目前我国的审计机关属于直接执法，即审计机关在审计实施阶段结束后，直接向被审计单位发送审计决定，对审计查出的问题直接进行处理处罚。从法律上来说，这是审计机关在依法办事。但是国家审计涉及国民经济的各个领域，而这些领域又分别隶属于不同的政府部门。这些部门既对管辖范围内的经济行为进行管理，又行使监督职责。我们不能因为审计机关是综合的经济监督部门，而对现实中交叉执法、多头执法的问题视而不见。解决这种情况的方法，就是审计机关把审计过程中发现的问题形成审计报告，并提出处理、处罚的建议和意见，交由政府部门对被审计单位或相关部门进行处理、处罚。这样，才能够区分好监督及执法的责任，也能够提高各自的效率。

 

　　三是强化审计检查权及调查权。现行审计法规定：审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料，有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。《审计法实施条例》又规定：审计机关就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查时，有权查询被审计单位在金融机构的各项存款，并取得证明材料。现实中，常常出现被审计单位拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料，或者拒绝、阻碍检查。而对于丢失会计资料的行为，又无明确的法律、法规依据予以追究。有关部门还对审计机关查询个人存款银行账户作了限制。以上这些问题限制了审计的视野，影响了审计查处的深度，建议今后在修改审计法及其实施条例中应规定审计机关有权要求公安机关协助取证，以保证审计机关审计检查权和调查权的有效落实。

 

　　四是实行审计公告制度。法制社会的原则是规范政府行为，依法行政，并提高政府信息的公开化程度。我国传统的审计方法，是审计组在被审计单位会计资料、财务人员、相关领导人和当事人这样一个较狭窄的范围内收集和反馈审计信息，采用的是“查查会计资料、问问财务人员和相关当事人”的套路，审计方法单调。尤其在当前会计信息失真严重、弄虚作假盛行的情况下，更难以搜集到真实、全面的信息。审计终结后，被审计单位的大多数职工往往不知道审计查了些什么，处理了什么，实际上剥夺了群众的知情权。实行审计公告制度，除了向社会公开审计机关的审计监督活动外，更主要的是将审计结果向社会公布，增加政府经济运作的透明度。对财政资金的使用情况、政府投资项目的绩效审计结果进行公告，还可以促进政府公共服务质量与效益的提高，加强群众监督。

 

　　五是健全和强化对社会审计质量监督检查的制度。目前，国际、国内的上市公司虚假财务报告造成的恶果，对经济和社会造成了极大的冲击，严重扰乱了经济秩序，对国民经济的持续稳定发展和社会公众利益造成了很大的负面影响。因此，加强对会计师事所的审计质量监督，是当前迫切的任务。国家审计加强对会计师事务所等社会中介组织的审计质量的检查监督，有利于促进社会主义市场经济的诚信建设。

 

　　六是尽快健全专业审计操作指南。从我国审计准则体系的构建来看，分为国家审计基本准则、具体审计准则和专业审计操作指南。其中专业审计操作指南是在基本准则和具体审计准则原则下，对审计人员如何具体实施审计业务提供的具有可操作性和指导性的参照依据。但这项工作到目前为止尚在完善中，审计操作指南的制订应与其它法律、法规同步。作为基层审计机关，我们需要根据自身工作特色，结合新业务、新领域的推进，制定完善制度和办法，使各项工作做得有法可依、有章可循。具体有2项任务：一是按照“缺什么、补什么”的原则，制定一些地方亟需的规章制度，如绩效审计办法、建设项目跟踪审计档案管理办法等。二是要构建审计操作指南体系，总体上可分为预算执行审计操作指南、投资审计操作指南、企业审计操作指南、经济责任审计操作指南等。

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