内部控制是现代管理理论的重要组成部分,是在管理实践中逐步产生、发展起来的。内部控制是有效防范内部风险、提升内部管理水平的保证，是保护单位财产完全完整、提高会计信息质量的重要支撑。对单位内部控制情况进行审计，就是一个组织的内部审计部门的审计人员运用文字描述、调查图表及流程图等手段与方法对内部控制系统实施的健全性评价，检查和评价单位内部控制系统是否健全，内部控制制度是否被遵循及内部控制机制运行是否有效，以保证组织内部管理规章制度得以落实、保证组织资产的安全完整、促进组织工作效率的提高并达到预期目的。内部控制审计是对内部控制执行情况的进一步监督，室对内部控制的“再控制”，内部监督的“再监督”，内部约束的“再约束”。

 

　　一、基层单位内部控制审计中存在的问题

 

　　随着我国市场经济的逐步完善和成熟，内部控制的重要性日益突出。近年来许多基层单位因内部控制制度实施不到位而造成干部犯罪、经济损失的案例频频出现，究其原因主要还是内部控制审计组织的作用发挥不够，对单位内部高层决策者、管理者、财务部门的监控不够，没有对单位存在的隐性问题在第一时间做出灵敏反应，单位风险管理的预警系统失灵。因此，研究和剖析基层单位内部控制审计工作，对于单位发展壮大、提高自身价值将会发挥更加积极的作用。为得到相对客观真实的第一手资料，笔者对自己所在县的106家基层单位（包括38家行政单位，42家事业单位，26家中小企业）的内部控制审计情况进行了摸底调研，经过分类归纳梳理汇总，发现这106家基层单位在内部控制审计方面存在的问题主要有以下四个方面。

　　一是单位领导认识不明确，内部控制审计难以适应审计监督的新常态。大多数基层单位的主要领导对内控审计工作在认识上存在误区，对内部控制制度的理解不够准确，内部控制审计在基层单位面临比较尴尬的境地。就基层行政事业单位而言，受官本位思想影响，主要领导和班子成员内心深处始终有一种监督别人、控制别人的官僚情结，始终想把自身从制度约束的笼子里跳出来，把别人装进去。对于基层企业单位的管理层而言，不少管理者与被管理者之间有着亲属或朋友关系，在管理方式上往往以情为主，这种方式在企业初期能够取得一定的效果，但随着企业规模的扩大，其弊端也越来越显著。但不少企业主对此认识还不到位，往往出于情感原因，影响内控制度管理的落实。由于领导个人对内控制度认识的偏差，内心深处必然产生相应的抵触情绪，因此在管理过程中阴奉阳违的问题时有发生。无论是企业还是行政事业单位，由于不能正确处理好内控与管理、内控与发展、内控与监督三者之间的关系，往往存在重业务核算、轻内部管理监督的问题。由于这一认识误区，直接导致内控审计在不少单位得不到有效实行，要么空喊口号，要么流于形式，要么虚晃一枪，触及不到问题的实质。

 

　　二是内部控制审计的法规体系及管理制度不健全，内控审计监督管理的新机制尚未建立。从国家法律层面看，国家审计和社会审计分别有《审计法》和《注册会计师法》作为法律依据，而关于内部审计的只有审计署颁发的《审计署关于内部审计工作的规定》，并未上升到法律的层面，导致内部审计与国家审计、社会审计地位上的差异，使得内部审计机构和人员得不到应有的重视。对于企业而言，《公司法》和《证券法》没有明确要求公司建立有效的内部控制及其鉴证制度。对于行政事业单位而言，国家审计机关没有针对行政事业单位内部审计制定详细的具体审计准则和实施细则，行政事业单位内部审计人员在实施具体的审计工作时无章可循，出具的审计意见和审计建议没有法律的强制性，难以切实落到实处。从基层的行政事业单位内部看，绝大多数单位对内控审计监督制度理解成各种制度的制定、汇总，认为建章立制即可；有的工作人员自以为本单位、本部门没有发生重大差错事故、案件，存在自我感觉良好的状态，对内控审计监督管理建设停留在口头上，落实不到行动中；有的单位虽然有内控审计监督制度，但制度不完善、相互衔接不紧密、操作性不强，个别单位甚至完全套用上级单位的操作规程，没有根据本单位的实际情况进行修订，没有形成一套独具特色的内控制度体系，内控审计监督的针对性不强。

 

　　三是内部控制审计机构设置和人员配备不到位，难以达到内控审计监督管理的新要求。内部控制审计监督管理的关键在人。当前，基层单位在内部控制审计机构设置和人员配备上主要存在四种模式：第一种模式是无岗无人型，即既没有设置内部控制审计机构和岗位，也没有相应的从事内部控制审计的人员，内部控制审计工作处于停滞和空白状态；第二种模式是有岗无人型，即虽然设立了内部控制审计的机构和岗位，但没有配备相应的工作人员，内部审计监督工作主要由单位主要负责人或者受其委托的人员从事，主观性和随意性很强，内部控制审计工作无章可循；第三种模式是有人无责型。即从单位内部管理体制上看，设置了内部控制审计机构，配备了工作人员，一般由单位的财务人员兼任，内部审计监督工作由分管单位财务的领导兼管，造成内部控制审计人员工作的责任性和主动性不强，加之工作人员的审计业务相对欠缺，内部控制审计流于形式，存在自己监督自己的倾向。第四种模式是权威与风险并存型，主要存在于相对比较成熟的企业单位，其内部控制审计机构要么是受董事会或监事会领导，要么受总经理领导。这种模式在一定程度上增强了内部控制审计机构的独立性和权威性，前者使内部控制审计以相对独立的身份受董事会或监事会之托对经营者的业绩进行监督，但会造成经营者对内部控制审计的误解，从而不同程度引发审计风险；后者作为总经理参谋和助手，为单位实现经营目标服务，但是在审计过程中，不可避免地受本单位利益的限制，涉足企业经营活动有关的风险，特别是当面对领导参与或法人违纪时，内部控制审计往往无能为力，从而引发审计风险。

 

　　四是内部控制审计的权威性不高，内部控制审计监督在促进单位管理科学化发展上的作用不明显。大多数基层单位内部控制制度形同虚设，工作的权威性不高，内部控制审计工作对下不对上，内审人员在审计的过程中虽然发现这样或那样的问题，但是由于思想上的轻视、观念上的忽视不愿揭露问题，有的问题汇报到领导那里也就不见下文，无法追究相关责任人责任。有的内部审计人员不敢担当，隐瞒事实真相，在内部控制审计工作中无法做到客观、公正、完整，长此以往，不利于组织目标的实现，难以真正发挥内部控制审计对于促进单位健康发展的积极作用。

 

　　二、改进和完善基层单位内部控制审计的对策

 

　　法国启蒙思想家、法学家孟德鸠斯在《论法的精神》一书中提出：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。”对于一个单位而言，对于拥有权力的岗位和人进行内部控制是必要的，同时，对内部控制情况进行审计则更加必要。针对基层单位在内部控制审计中存在的上述诸多问题，笔者认为可以通过构建“1+4”模式的内部控制审计体系加以改进和完善。

 

　　“1”就是在一个单位中，上至单位主要负责人，下到一般工作人员，都要树立一个理念，即“没有有效的内部控制审计，就没有单位的健康长足发展”的理念。要正确认识内部控制审计与单位日常工作的关系。内部控制审计工作于单位日常工作二者是辨证统一的，打一个形象的比喻，单位的日常工作是河流，内部控制是河堤，而内部控制审计工作则是经常在河堤上巡逻的人。没有河堤，河水就会蔓延；没有河堤上巡逻的人，河堤上的漏洞就没人能够发现，久而久之，河水就会冲垮堤坝，一溃千里。美国著名内控专家麦克尔海默教授曾说“内审机构应将自己视为公司的一种资源。在帮助管理当局更有效地达到预期控制目标的过程中发挥作用，内部审计师的使命将从简单地实施审计向帮助创建一些程序，以期达到组织成功所需要的内部控制水平的方向发展。”因此，要把单位内部控制和内部控制审计工作提升到决定单位能否长足发展的高度去认识，要把改进和加强内部控制审计工作提升到与保证干部安全、提高单位业绩、创造单位辉煌同等重要的层次，坚持一手抓工作业绩，一手抓自我免疫，发现小问题及时治理，防止养痈遗患。

 

　　“4”就是采取四项措施，强化内部控制审计工作。四项措施是：

 

　　一要灵活机动地设置内部控制审计机构或岗位。内部控制审计组织机构是内部审计工作的基础，科学、有效的内部审计组织机构，是内部审计发挥作用的关键。基层单位规模小、人员少、管理层级简单、内设机构相对单纯等特点决定了在内部控制审计机构或岗位的设置上要做到灵活机动。要对内部审计机构进行合理设置与科学定位，坚持以适应单位管理实际为导向，建立合理高效的内部审计组织架构，营造良好的审计环境，进一步增强内部控制审计的独立性和权威性。可以建立由单位主要负责人直接领导的内部控制审计工作小组，定期对单位内部控制情况进行审计，审计工作小组直接对单位主要负责人负责并报告工作。在人员的组成上可以采取一次一授权的方式，工作小组人数不固定、人员不固定、审计对象不固定，根据每次审计工作需要随机确定。这样既避免了设置固定的内部审计机构而造成的人力资源浪费，又保证了内部控制审计工作的权威性和独立性，对于在内部控制审计中能够揭示深层次问题，提出有价值建议的给予相应鼓励和奖励，充分调动审计工作人员的工作积极性，提高内部控制审计的质量和效益。

 

　　二要因地制宜地完善内部控制审计工作制度。要加强内控制度组织建设，细化财务部门分工和职责，选聘专业人员担负内控管理工作，避免出现职责交叉、权责不明的问题。要建立制约机制。细化单位内部各个部门的职责与分工，对内设机构根据内部控制工作需要进行调整，该撤并的撤并，该转型的转型，该强化的强化，对权力进行重新分配和调整，防止内控制度形同虚设。特别要明确各部门对于内控制度的责任，在数据搜集、上报过程中要靠实责任，构建完备的内部控制体系。要制定科学合理的内部控制审计管理制度，明确规范人员设置、岗位制约、监督检查等方面程序，建立一套系统性和可操作性的管理制度，加强对制度落实情况的督促、检查和考核，以规范化的制度机制约束从业人员行为。要加强信息平台建设，针对单位自身的实际特点，构建科学完备的信息平台，便于数据的共享和互联互通，特别在平台终端，要提高数据采集的实时性和准确性，提高内控制度管理的可行性。加大职工的专业能力培训，提高职业道德水平和专业技能，满足单位内部控制工作的需要。要结合单位内部的监管部门和财务部门的审计功能，发挥整体效能，确保监管工作的系统性。单位要结合绩效考核实际特点，制定完备科学的方案和标准，建立科学有效的激励机制，量化考核办法，明确各岗位人员的职责权限和岗位责任，实行责、权、利挂钩，形成规范化的管理体制机制，对于能够较好完成内控管理工作的要给予职务、薪酬方面的鼓励，增强员工的能动性。

 

　　三要有的放矢地抓好内部控制审计重点工作。基层单位的内部控制审计重点工作主要体现在“推动两个转变、做到三个促进、把好四个关口”上。

 

　　“推动两个转变”是：一是推动内部审计的重点要从内部检查和监督向内部分析和评价转变。内审人员除了及时、准确地向组织管理当局报告有关差错防弊和资产保护信息外，更重要的任务是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，协助管理人员更有效地管理和控制各项活动，合理使用资源，保证企业经营的效率和效果不断提高，使内部审计的重点应从内部检查和监督向内部分析和评价转变。二是推动内部审计的重点要从事后审计向事前及事中审计转变。内部控制审计工作要调整工作思路，从单纯依靠内部审计人员的力量向内部审计与外部审计相结合的方向发展，将内部控制审计的工作重心逐渐向事前、事中监督转移，对单位内部控制进行全过程、全方位的监督和评价。

 

　　“做到三个促进”：一要促进良好的内部控制审计工作氛围的形成。首先，要全面发挥好领导在内控审计监督管理中的带头作用。班子成员应高度重视内控审计监督管理工作，牢固树立“内控优先”理念，身体立行，认真履行内控职责，不折不扣地执行各项规章制度。其次，要整体推进审计监督部门在内控管理中的主导作用。充分利用审计监督部门接触面广、情况比较熟悉、处事相对独立的特有优势，注重发挥其“耳目”和“谋士”作用。凡重大检查活动，审计监督部门应积极参与；凡涉及“人、财、物”等重大决策，审计监督部门要全程监督；凡重大创新项目实施，审计监督部门须提前介入。再次，要充分展现审计监督部门在内控管理中的信息共享作用。进一步明确工作职责，统筹审计监督力量、整合内审资源，实现内审监督计划同定、项目同立、资源同用、检查同行、信息同享。定期召开“大监督”联席会议，加强内控情况沟通，形成各负其责、齐抓共管的内控格局，增强内控审计监督的整体合力。二要促进防范工作风险体系的形成。实行风险动态管理机制，定期开展对重要部门、重要岗位和重要环节风险点的评估、排查和监测，准确衡量内部风险控制体系的全面性和有效性，及时采取措施，化解业务操作不规范、制度执行不到位带来的内控安全风险；加大检查频率力度，采取突击性、不打招呼、非行检查等模式，严格风险防范排查，筑牢风险防范屏障；严格实行责任追究，以审计和各类检查为契机，对本单位的日常检查、上级行的审计或检查中发现的问题，要及时召开专题会议，深入剖析原因。同时检查中发现的问题要分级落实责任、明确整改时限和质量，进一步完善落实责任追究制度。三要促进内部控制审计履职效能的提升。要加快内控审计监督管理工作成果的转化力度，深度挖掘各类审计、检查报告的内在价值，将检查的成果内化为工作意见和管理办法，增强履职的针对性和有效性；对审计、检查发现的带有普遍性和倾向性的问题，要进行分类整理、综合分析和趋势判断；对带有苗头性、敏感性的问题，要从体制、机制等方面进行深度评估，促进管理机制不断完善，切实化解内控风险。

 

　　“把好四个关口”：一是事实关，即查出的问题必须事实清楚、证据确凿；二是结论关，即定性准确有恰如其分；三是处理关，即以财经、审计法规为准绳，正确掌握政策界限；四是认证关，即随时与被审计单位交换意见，及时取得认证材料。规范审计评价，评价的内容、标准要统一。

 

　　四要统筹兼顾地培养内部控制审计人才队伍。单位的内部控制审计是否能为单位实现其最终目标服务，不仅要有完善的内部控制审计实务标准作为内部控制审计人员的执业规范，更重要的是要有一批高素质的内部控制审计从业人员。这样就需要完善内部控制审计从业人员的后续教育体制，积极培养和配足配好高素质的内部审计人才。要广泛吸纳人才。在现管理制度下，内审人员结构应是多样化的，不仅有财会人员，还要有工程技术人员、律师、计算机专家、企业管理人才等；知识结构也要多元化，除具备财会知识外，还要掌握经营管理、工程技术等多方面知识，形成复合型人才结构。要积极培养人才。要根据单位中长期发展规划，结合内部控制审计的发展，制定审计人员培养工作计划，把适宜从事内部审计工作的人员纳入长期培养体系，通过传帮带、专题培训等方式，形成审计人才梯队。加大对现有审计人才的培训，优化队伍结构。要有效使用人才。作为单位的管理者，必须认识到内部控制审计是一个复杂的系统工程，其控制的控制不能靠人治，也不能靠简单的财务管理来实现目的。要通过对审计人才的有效使用提高内部控制成效，增强单位发展动力、激发单位活力。

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