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分享关于国家审计项目管理水平的提升浅析

  作为政府组成部门的国家审计机关,其所开展的审计活动自然属于公共管理的范畴。公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。国家审计的基本职能是对各级政府部门和国有企事业单位财政收支或财务收支的真实合法效益进行审计监督。国家审计机关日常的主要工作是围绕各类审计项目进行的,因此审计项目成为国家审计机关依法履行审计职责的重要载体,审计项目管理成为国家审计机关能否履行好审计职责的关键因素。
 
  对照美国项目管理学会的定义,项目是“将人力资源和非人力资源结合成一个短期组织以达到一个特殊目的”;项目管理是“在项目相应的环境下,通过项目各方干系人的合作,把各种资源应用于项目,以实现项目目标,使项目干系人的需求和期望得到不同程度的满足的过程。”至于什么是国家审计项目和国家审计项目管理,学界并没有统一的界定,笔者认为国家审计项目是国家审计机关根据法定职责或接受其他部门委托,由审计人员在规定期限内实现审计目标、提交审计报告、提出审计处理意见的具体审计任务;国家审计项目管理是国家审计机关对审计项目进行的组织、协调、领导和控制。
审计工作
  一、国家审计引入项目管理理念的可能性和必要性
 
  国家审计项目内在的项目属性、其有别于其他审计类型的特殊性和其现实的不完善性,在客观上要求国家审计机关有必要将项目管理的科学理念引入国家审计项目,以提高国家审计项目的管理水平。
 
  (一)国家审计项目是项目相关人(如主审、上级审计机关、审计组成员、监督执行者等)在一定的项目环境(如组织文化、政治和经济、标准和规章等)下,对资源(如人力、资金、信息和技术等)进行合理配置,以达到审计目标(必须完成的规定要求和附加的期望要求)、满足有关各方的需求和期望(审计项目委托或授权人对审计任务的要求和期望),因此国家审计项目在确定之后,具有固定的工作流程,即审计机关要组织成立临时性的审计组作为项目团队;明确审计组组长作为项目负责人;审计组通过制订计划、组织实施和收尾三个阶段,最终出具审计报告并发表审计意见,其启动、计划、控制、执行和结束等五个阶段与管理密切相关,国家审计项目管理符合现代项目管理的一般规律,可以利用项目管理的理论指导其活动。
 
  (二)国家审计项目管理作为一个独立范畴有别于其他类型的审计项目,与社会审计和内部审计相比,具有特殊性。社会审计的主要业务是对财务报表的真实性发表意见,其审计流程、审计方法和审计风险控制相对成熟,有独立审计准则、审计指南等规范进行约束,项目管理形成了固定的模式,并且具有较强的延续性和模仿性;内部审计主要关注部门内控制度和风险排查,其项目的内容相对固定,项目管理融于内审部门的日常工作之中。至于国家审计,随着审计目标的不断深化和社会对国家审计的期望日益高涨,它主要侧重于促进改革发展、关注民生和维护经济安全等较高层次,审计对象和审计事项具有的灵活性使国家审计项目的一次性、独特性和目标确定性等特点更为鲜明,其项目管理有着不同于社会审计和内部审计的特殊规律。更为重要的是国家审计项目管理是公共管理的一种形式,它还带有所有公共管理活动的弊端和优势。因此,需要在现代项目管理理论的基础上,把国家审计项目管理作为一个独立的范畴进行研究。
 
  (三)国家审计项目管理中存在的问题,也需要运用项目管理的理念加以解决。在这些问题中,一是国家审计项目的立项存在问题。即审计项目计划缺乏科学性,确定项目的理由不充分,项目的选择没有经过合理论证,大多根据经验、审计对象的规模、领导的印象等非客观因素确定;而且各专业的审计项目之间,执行审计项目的审计机关之间存在大量的交叉和重叠,导致有限的审计资源不能有效利用。二是国家审计项目的人力资源管理不科学,关键是审计人员的能力水平与审计项目的要求和目标存在较大的不匹配,人力资源的水平制约审计作用的进一步发挥,没有完全按照胜任能力原则和认证的审计职业资格开展审计项目,往往采取人海战术和“拉郎配”,缺乏有效的激励和约束机制来调节审计人员的行为。三是国家审计项目管理还存在缺乏统一的审计规范,衡量审计人员的职业水平和审计项目的完成质量、缺乏严格的质量控制流程、项目时间管理随意性大、审计技术和审计方法比较落后等一系列问题。
 
  二、加强国家审计项目时间管理和审计人力资源管理
 
  现代项目管理包括九项管理内容:范围、时间、成本、人力资源、质量、沟通、风险、采购和综合,其中普遍认为时间管理、成本管理和质量管理构成项目管理的核心内容,三者形成相互制约的三角形关系。从国家审计的现实出发,笔者认为,时间管理和人力资源管理构成国家审计项目管理的基石。
 
  (一)加强国家审计项目的时间管理
 
  时间管理是指给出项目活动的定义、安排和时间估计,制定进度计划并进行控制。国家审计资源的稀缺性决定了审计人员在履行审计监督职责的过程中,要合理利用有限的审计资源。基于审计时间与审计成本、审计质量的辩证统一关系,科学有效的审计时间管理可以合理配置审计资源,满足审计质量的要求。国家审计项目时间管理可以分为年度审计项目计划的时间管理和具体审计项目的时间管理两个层次。年度审计项目计划的时间管理是国家审计机关站在宏观层面,结合国家审计工作重点对审计时间的总体分配与规划;具体审计项目的时间管理是在年度审计项目计划的基础上,由审计部门和审计组对单一审计项目时间的微观管理。
 
  国家审计机关年度审计项目计划由财政、金融、企业、投资等行业审计项目计划构成,它的科学性主要取决于行业审计项目计划管理的科学性,因此行业审计项目计划的时间管理是整个国家审计项目时间管理的核心。行业审计项目计划的时间管理要满足整体性、科学性和严肃性三原则。整体性是指对审计项目时间的安排要总体把握,要避免某个阶段审计项目过于集中、审计任务过重的情况出现,又要集中有限的资源,突出重点审计项目;同时在空间上注重审计机关内部及审计机关与其他监督部门的密切配合,避免重复监督,减少审计的真空地带,实现资源整合的最优化。科学性是指根据国家社会经济发展的方针政策和审计工作发展纲要,围绕社会经济生活中的热点和难点问题,对各审计单位进行风险评估,评定风险系数,以风险高低为依据确定需要重点审计的单位和业务领域,避免出现单纯“拍脑袋”的主观臆断,要像固定资产建设项目一样进行可行性研究论证,预估审计项目能否取得满意的效果,以克服计划编制的盲目性和随意性。严肃性是指行业审计项目计划一经下达,必须确保完成,不得擅自变更,因特殊原因确有必要调整的计划,必须履行相应手续,待批准后方可做出调整。
 
  相对于年度审计项目计划,具体审计项目的时间管理处于执行层面,它的主要目标就是严格执行年度审计项目计划,保质保量地完成审计任务。由于具体审计项目具有阶段性、时序性和程序性的特征,因此可以将各个具体审计的每一阶段的审计活动进行分解,采用里程碑图、甘特图和网络计划技术等工具分析审计人员的行为,标识出审计实施中的关键点,如下达审计通知书、现场审计结束、和提交报告时间等,进而确定这些关键点的起止时间,配置审计人力,估算每一个审计阶段和审计业务事项的审计时间,从而实现对具体审计项目的时间进行管理、优化和控制。
 
  (二)加强国家审计项目人力资源管理
 
  作为高智力的群体性工作,审计是审计人员利用专业知识、系统收集审计证据的过程,国家审计更是如此。一方面由于国家审计具有综合性、权威性和独立性的特点,在国家行政监督体系中占有重要地位,另一方面国家审计监督的对象主要是行政机关和国有企业,被审计单位的高起点和高层次决定了国家审计做出的审计结论必须严谨而适当,这两方面的原因要求国家审计人员必须具备过硬的专业技能和职业道德。人力资源是国家审计项目取得成功的决定性因素。同样一个审计项目,如果有经验丰富的高级审计师参与,可能发现隐藏在账目中的蛛丝马迹;而普通审计人员也许看不出端倪,同一个项目的结果就大相径庭。人力资源管理的水平决定了国家审计项目的风险和质量,合理安排人力资源会降低审计项目风险,提高审计工作质量。反之则可能导致审计失败。
 
  国家审计项目人力资源管理要求在审计项目的不同阶段配置不同水平和不同技能的审计人员,有效地发挥包括后台支持人员在内的所有参与审计项目人员的积极性。从审计项目开始到结束,人力资源管理应主要关注项目方案编制、审计团队组建和审计现场管理等三个环节。
 
  项目方案编制环节的人力资源管理主要是选定项目负责人和具有开展以往审计项目经验的主审,同时要求审计组成员具备良好的分析技能和解决问题技能;在审计项目开始前可根据需要安排人员进行初步调查,熟悉被审计单位的营运活动,控制系统及风险,决定审计的主要内容、重点范围,编制出项目审计方案;审计团队组建环节的人力资源管理主要是选择参与审计项目的人员,其关键是选好审计组长和主审,他们的素质和能力直接决定了审计的项目的成败。还要考虑大型审计项目应配备其他所需的专业人员,要注意与被审计单位有密切关系的审计人员回避问题,要注意经验和技术的相互搭配,明确每个参与审计项目的人员在审计项目中扮演的角色和承担的职责以及报告路线,分配和归档,最终形成以矩阵表示的角色分配和职责表等。在审计现场实施阶段,人力资源管理要求审计组长和主审应具有高度协调和沟通能力,准确把握各审计小组的审计进度以及遇到的问题,针对出现重要审计情况,合理调整审计力量,及时向主管领导和上级单位反馈信息,安排业务精通的审计人员复核审计底稿和审计取证的质量,控制审计项目质量,使审计组高效而圆满地完成审计任务。
 
  三、将信息技术贯穿于国家审计项目管理的全过程
 
  当代国家审计的最大技术特点是以审计项目管理系统(AO)和审计辅助办公系统(OA)的开发标志的信息化水平的不断提高。将信息技术的应用贯穿于国家审计项目管理的全过程,会改变国家审计项目的管理形式和组织方式,有助于消除管理中的信息“孤岛”和信息传递的失真,实现审计项目的动态控制和审计技术、方法、信息的共享,降低国家审计的服务成本,提高国家审计的效率,从而全面提升国家审计项目管理水平。这主要体现在以下两点:
 
  (一)在项目计划阶段,要通过信息技术建立被审计单位的数据仓库,利用数据挖掘工具和编写的审计软件,将审计人员的经验和判断模块化,以此对被审计单位历史的财务数据和业务数据进行经常性的监控和非现场分析,实现审计的智能化,做到运筹帷幄、决胜千里;同时要利用信息技术与其他监管部门和职能部门实现数据接口,发挥协同作战优势,避免重复审计和审计“空白”,从而提高国家审计年度项目计划的科学性和具体审计项目的针对性,促进监管资源的合理配置和公共服务水平的提高。
 
  (二)在项目实施和报告阶段,审计人员要通过数据平台下载分析被审计单位最新的数据,以迅速评估审计风险并确定审计的重点事项和风险点,审计人员之间应利用即时通讯等信息交换技术进行实时的信息沟通,外出调查的审计人员及时向审计组传递审计情况和审计证据,审计组长随时掌握审计人员的工作进展和动态,进行远程指导,及时向审计机关和领导汇报;审计机关向外出的审计组传达业务文件、甚至召开视频会议,全面掌握所有审计组的进展情况;审计复核机关要远程开展对审计工作底稿和审计报告的复核工作,便于审计组在现场就可以解决补充查证的问题。
 
  此外,信息技术贯穿于国家审计项目管理的全过程,对项目的时间管理和人力资源管理也提出了新的要求。如在具体项目的时间管理中,要充分考虑被审计单位提供数据时间和数据验证时间对整个项目时间的影响,谨慎评估数据分析的工作量和复杂程度,合理分配非现场数据分析和现场数据分析时间、以及数据审计和传统审计的时间;又如在项目人力资源管理中,要注意计算机人员、数据分析人员和信息系统审计人员在整个审计项目中的职责分工与合理使用的问题,要加强研究数据分析小组和其他审计小组之间协调配合问题,还要考虑对专业数据分析人员在审计组中的考核及激励问题等。

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